L’interterritorialité, nouveau design des territoires

Posté le 3 avril 2009 par Romain Thévenet

Rencontre avec Martin Vanier dans le cadre de la préparation au comité d’orientation.

Afin de préparer le comité d’orientation du 23 avril, je rencontrais ce matin entre deux trains, Martin Vanier, géographe et professeur à l’Institut de Géographie Alpine de l’Université Joseph Fourier de Grenoble. Il dirige actuellement un groupe de travail sur l’interterritorialité dont la 27e Région est partie prenante.

L’interterritorialité

En guise de préambule, Martin précise tout de suite : « La question des relations entre les territoires va bien au delà d’intercommunalité qui n’est qu’une réponse au problème du découpage communal. » Il m’explique le besoin de son groupe de travail d’inventer le terme un peu barbare « d’interterritorialité ». Cette fonction n’existe pas aujourd’hui, personne ne sait donc comment l’appeler ! Elle décrit non seulement les relations entre les territoires, mais aussi les relations entre les territoires et les opérateurs de réseaux. Pour l’instant, il n’existe pas de règles de coordination avec eux (par exemple la SNCF pense sa construction de façon autonome, et indépendamment des territoires). La discussion aujourd’hui de son groupe de recherche s’articule surtout autour de l’INTER-territoire mais il y a d’autres INTER à inventer…

Martin Vanier m’explique ensuite qu’après vingt ans de décentralisation, la gouvernance a évolué, mais qu’elle n’a finalement que reproduit la centralisation qui était nationale pour construire une centralisation a petite échelle (sur le département, sur la commune etc.) La suite de cette évolution doit désormais être la capacité de toutes les entités de gouvernance locale (Communauté urbaine, Région, Métropole…) à interagir et à produire du collectif ensemble. Ces structures doivent se rencontrer pour partager un financement, une conception de service, un cap commun et produire du projet collectif. Il précise que « Pour l’instant cette évolution n’a pas été pensé parce que c’est l’Etat qui s’en chargeait. Le problème est que l’Etat délègue les fonctions, mais qu’il n’invente pas la coordination des structures autour de ces fonctions. »

Cette évolution qu’il propose passe par une recherche de l’efficacité dans les liens entre élu, technicien et citoyen. Ce qui amène à repenser ces différents rôles :

L’élu

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Selon Martin Vanier, « L’élu est aujourd’hui encore « le puissant » d’un territoire ». Alors même qu’il est désigné pour construire la coordination avec les autres territoires, il continue à se présenter comme un « pseudo-souverain » gérant le territoire. Il est donc nécessaire de faire évoluer le mandat territorial. La notion de pouvoir doit désormais être attaché à un réseau, plus qu’à un territoire. Parce que les différents échelons de gouvernance territoriale se livre encore une bataille des compétences, on reste sur une obligation du périmètre. Cette obligation devra évoluer pour permettre aux élus d’être des élus interterritoriaux.

Les agents techniques

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Pour lui, les fonctions d’agents territoriaux doivent évoluer également. Il est nécessaire d’inventer des administrations de mission, et non plus de compétence. Cette administration doit s’inventer lieu par lieu, pratique par pratique, projet par projet. On voit déjà des exemples se dessiner par exemple dans « la maitrise d’œuvre urbaine sociale ». Ces maîtrises d’œuvre ont été constituées comme des petits groupes administratifs dont les membres viennent des différentes communautés de communes et de l’agglomération. Chaque échelle territoriale met à disposition quelques-uns de ses agents pour construire cette maîtrise d’œuvre commune. Martin Vanier insiste donc sur la nécessité de développer ces administrations de mission.
Par exemple à la 27ème Région nous travaillons beaucoup en ce moment sur comment réinventer l’objet lycée. C’est en effet un investissement public à forte capacité d’accueil. Mais pour Martin Vanier, on ne pourra faire évoluer ce lieu qu’à condition d’opérer un décloisonnement des différentes directions « lycée », « transport » à la Région et du Rectorat. Il faudrait alors créer une identité qui pourrait s’appeler « administration de mission lycée » et qui combinerait des agents de la Commune où est implanté le lycée, de la Région et du Rectorat. Ainsi pourrait se mélanger les différents points de vue et construire une vraie coordination administrative. Les administrations ont aujourd’hui entre leur main cette capacité de réinventer leur action, à condition de décloisonner leurs champs d’actions.

Les citoyens

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Pour Martin Vanier, le citoyen doit lui aussi prendre part à cette évolution. Il n’est pas en avance dans ce changement par rapport aux autres mondes (techniciens et élus) mais il devra lui aussi faire évoluer son action. On ne peut se contenter ni de la citoyenneté locale, ni du militantisme à grande échelle, mais il faut combiner une action à ces deux échelles. ATTAC par exemple a pointé cette évolution depuis longtemps avec son slogan « Agir local, penser global ». On commence par ailleurs à entendre aussi cette prise de conscience dans les conseils de développement. Les membres de ces conseils se rendent comptent qu’ils sont citoyens de différentes échelles et que leur rôle de conseil de développement est d’aller chercher de l’innovation, avec les autres territoires (le pays d’à côté, l’agglomération proche etc.) Les citoyens ne peuvent plus seulement représenter la citoyenneté d’une seule entité territoriale. D’autre part, la pensé du développement durable a permis de prendre conscience de la nécessité d’avoir une citoyenneté à la fois locale et planétaire.
(Exemple du plan climat-énergie qui s’attache au niveau locale à l’isolement des bâtiments, et à un niveau plus global à considérer des engagements internationaux). Martin Vanier concède avoir moins investit cette dimension citoyenne dans la réflexion qu’il conduit, mais il pense qu’il est intéressant de considérer ce « trépied » Élu, Technicien, Citoyen dans cette évolution et de définir l’investissement de chacun des trois monde.

Différents scénarios prospectifs de l’interterritorialité

A la fin de son livre : « Le pouvoir des territoires » Martin Vanier nous livre quatre dispositifs prospectifs de l’interrterritorialité. Il nous les résume ici :

  • Un chemin fédératif : Ce premier scénario décrit un chemin horizontal où le pouvoir de coordination ne serait pris par personne, mais serait l’obsession permanente du « trépied ». Chacun des protagonistes du territoire construirait pour articuler l’action. L’idée est de revisiter l’idéal fédéraliste pour qu’il soit plus coordinatif.
  • La coordination : la coordination de l’action territoriale, c’est la ressource politique, ce qui implique qu’il puisse y avoir une bataille quant à la prise de pouvoir de la coordination. Qui a le pouvoir de la coordination ? L’État ? un consortium de territoire ? L’Europe ? Sans pouvoir déterminer qui se dotera de ce pouvoir de coordination, on peut imaginer là un enjeu important. Ce deuxième scénario est en réaction au premier. Martin Vanier d’ajouter : « Le politique, c’est de la lutte de pouvoir, la bataille de l’interterritorialité risque donc de s’opérer ! ».
  • L’interterritorialité se dissout dans la gouvernance des opérateurs de réseaux : Polyvalence, pluralité des usages, les gestionnaire de mobilité, d’information, prennent pourraient prendre en charge cette interterriorialité nécessaire. Est-ce que ces opérateurs seront privés, publics, un peu des deux ? En tout cas, ils s’exonèrent des relations avec les politiques. A partir du moment où les citoyens sont devenus des usagers des réseaux, ils pourraient fabriquer de la citoyenneté de ces réseaux, et peut être s’organiser pour être habitant des réseaux. Des nouveaux représentants pourraient les défendre sur ces réseaux. L’inverse peut exister aussi, avec un pouvoir des opérateurs sans contre-pouvoir citoyen avec les risques « Big Brother » qui peuvent exister.
  • L’échec de l’interterritorial : Une probabilité d’évolution territoriale est enfin une forte différenciation entre ceux qui avec un des trois scénarios décris précédemment, réussissent à construire leur « interterritorialité », et ceux qui n’y arrivent pas parce qu’ils se tourneraient vers un « mono-territoire » avec un replis identitaire. Martin Vanier nous décrit déjà une différenciation entre les territoires qui perdent cette capacité à faire réseau, et d’autres territoires qui eux ont réussit. Par exemple cette coordination s’est faire à Nantes avec la complémentarité de l’Agglomération Nantes-St Nazaire et l’Agglomération Rennes- St Malo. D’ici une vingtaine d’années, ces quatre villes seront construites en relation direct avec un aéroport au milieu. Si pendant ce temps Lyon et St Etienne ne surmontent pas leur éternel face à face, la région urbaine de Lyon continuera d’être centrée sur Lyon, la ville, la communauté urbaine… et ne réussira pas, elle à faire la différence en terme de compétititvité des territoires.

Qu’est ce que cette nouvelle « interterritorialité amène comme changement pour les individus ?
Selon Martin Vanier, le changement viendra d’abord par les élus, puis par les citoyens, enfin par les techniciens.

Qu’est ce qui change pour moi élu ?

En tant qu’élu, je vais continuer à rendre des comptes dans le cadre du mandat pour lequel j’ai été élu, mais je peux faire campagne en m’engageant sur un lien interterritorial. « Votez pour moi je serai un bon ambassadeur, je serai le maire de l’avec, je constituerai des liens » Cela implique une évolution de la vision qu’ont les citoyens de leurs élus. On ne vote pas juste pour quelqu’un qui soit notre représentant, mais pour quelqu’un qui soit un bon médiateur entre les différents territoires. Le chemin est encore long car aux dernières municipales, par exemple, très peu d’élus ont essayé de porter ce discours là…

Qu’est ce qui change pour moi citoyen ?

Ma vie de citoyen évolue dans les représentations que j’ai de mon élu. Quand ça va mal, je dois accepter, apprendre à lire les systèmes de causalités, et comprendre que ce n’est jamais complètement le maire, complètement le président etc. qui ont le pouvoir de changer une situation. En tant que citoyen, j’apprends qu’un problème n’est pas le fait que d’un élu, mais que les solutions n’existent que par des coordinations (que se soit à l’international ou au local). Je dois continuer mon action de citoyen mais je ne dois pas agir pas à l’égard d’une cible ou d’une autre, mais d’un groupe. Je choisi mon élu non pas par sa qualité de représentant, mais par sa capacité à travailler avec les autres, à construire de la médiation, de la co-élaboration, co-construction etc.

Qu’est ce qui change pour moi technicien ?

Cette évolution change le rôle de Directeur Général des Services, par exemple.
Quand l’état lance les OIN, Opérations (urbaines) d’Intérêt National, il met en place un Etablissement Public d’Aménagement : ce dernier est constitué pour la durée du grand projet, il est doté d’une autonomie administrative, et il a un champ de compétence global sur l’OIN. Ce type d’expérience pourrait nous raconter ce que seraient les conceptions adminstratives de demain. Pour l’instant c’est l’Etat qui met en place ce type de structure, mais, selon Martin Vanier, on pourrait rêver de collectivités qui regrouperaient les DGS des différents territoires : de la Ville, de la Métropole, du Département et de la Région. Ils pourraient se regrouper tous les ans, en répartissant un groupe de techniciens délégués pour cette coordination et se saisir d’un objet commun. Ils feraient alors de la conception, de la stratégie, en commun puis pourraient répartir les rôles de chacun.

Une nouvelle fonction, le design de territoire

L’entretien se termine par l’évocation d’un concept qui nous rassemble : la possibilité d’un « design de territoire ». Pour Martin Vanier le design de territoire, c’est l’articulation, la coordination, la diplomatie, qui sont autant de forme de compréhension et de maitrise de la complexité. Il prend l’exemple du cerveau, où l’on découvre de nouvelles cellules, pour expliquer que la compréhension de notre cerveau, c’est la compréhension d’un système de plus en plus complexe.
Dans l’action publique, on n’arrive pas encore à accepter cette complexité. Ainsi, pour comprendre le territoire, il faut monter en acceptation de la complexité, et de la difficulté à la représenter. Pour que cette complexité soit audible et acceptable, il faut lui donner une forme, une représentation et même une beauté, une esthétique.
Le design qui a permis de rendre beau et utilisable la machine industrielle pour la transformer en nos objets du quotidien, doit pouvoir permettre de donner envie de se saisir de cette complexité. Et Martin Vanier de conclure : « Il ne faut pas louper ce rendez-vous culturel avec la complexité, le design doit nous permettre de construire cette rencontre. »