Dérèglements démocratiques : ce que les agents publics voient venir, ce qu’ils et elles vivent déjà…

En juin 2024, la dissolution de l'Assemblée nationale et la perspective d'une arrivée de l'extrême droite au gouvernement avaient provoqué un vertige parmi celles et ceux qui travaillent dans et pour les services publics. Que devient notre travail si les règles de l'État de droit sont remises en cause ? Comment continuer à servir l'intérêt général ? Jusqu'où obéir, quand alerter, comment résister ? Pour dépasser la sidération, Vraiment Vraiment et le collectif Nos Services Publics avaient organisé une première soirée de discussion, réunissant des agents publics et des professionnels de l'action publique. 

En juin 2025, un an après, avec nos complices de Partie Prenante (lien externe) (Nicolas Rio) et Vraiment Vraiment (lien externe) (Yoan Olivier) et le soutien du collectif Nos Services publics (lien externe), nous avons voulu poursuivre cette réflexion en déplaçant la question : plutôt que de nous demander uniquement ce qui pourrait arriver demain, nous avons cherché à comprendre ce qui se dérègle déjà aujourd'hui dans le fonctionnement ordinaire de nos administrations, qui constituerait des formes d'atteintes à la démocratie. Nous faisions ainsi à la fois l'hypothèse que celles-ci sont déjà présentes, et qu'elles ne prennent pas toujours la forme d'une rupture brutale mais peuvent aussi procéder par petites touches : une expertise qu'on préfère ne pas faire remonter, un rapport dont on supprime les conclusions embarrassantes, un agent qui renonce à s'exprimer, une autorité indépendante progressivement discréditée, une administration dont les compétences sont démantelées.

Ces évolutions ne sont pas toutes nouvelles, ni forcément imputables à une même orientation politique. Mais leur accumulation pose une question : à partir de quand ces dysfonctionnements, pris isolément, deviennent-ils les symptômes d'un dérèglement plus profond ? C'est pour commencer à documenter ces phénomènes, mieux les identifier et les partager collectivement que nous avions lancé un questionnaire à destination des agents publics et de leur écosystème, puis organisé un temps de restitution et de discussion le 25 juin 2025.

Autocensure, mise à l'écart de l'expertise, perte de capacité d'action des administrations... Les témoignages collectés dessinent un tableau préoccupant. Ils doivent néanmoins être interprétés avec précaution et recul, reposant sur un nombre limité de réponses (53), provenant de personnes volontaires issues de la fonction publique d'État (51,8%) ou territoriale (46,4%), dont 80% de titulaires. S'ils ne permettent pas de mesurer la prévalence réelle de ces phénomènes dans l'ensemble de l'administration, ils esquissent en revanche des mécanismes et mettent des mots sur des expériences souvent isolées. Il nous semble pertinent de re-partager aujourd'hui les enseignements de cette enquête pour ouvrir la discussion sur les suites à donner à de telles démarches dans le contexte politique d'aujourd'hui et d'à venir. Cet article est également une contribution à la journée S'engager en période de libertés menacées, organisée par Nos Services publics et différents partenaires le 14 novembre prochain.

Nous avions identifié six grandes familles de dérèglements possibles : la neutralisation des contre-pouvoirs, le développement de formes de censure administrative, la répression de l'organisation collective des agents, la pénétration des intérêts privés dans l'appareil d'État, la suppression des capacités d'action de la puissance publique et la légitimation de pratiques discriminatoires. L'objectif était de confronter cette première typologie aux expériences vécues, de recueillir des situations concrètes et de commencer à construire un « dérèglomètre ».

Les six catégories ont trouvé des échos dans les réponses, mais certaines sont nettement plus présentes que d'autres. Parmi les 53 personnes ayant répondu à la question générale, les formes de censure administrative arrivent en tête (28 réponses, soit 52,8 %). Viennent ensuite la neutralisation des contre-pouvoirs et la suppression des capacités d'action publique (26 réponses chacune, soit 49,1 %), puis la pénétration des intérêts privés dans l'appareil d'État (24 réponses, soit 45,3 %). Les pratiques discriminatoires (13 réponses) et la répression des formes d'organisation collective des agents (10 réponses) sont moins souvent citées, mais restent des phénomènes documentés dans les réponses.

Demande de suppression d'un terme comme « agroécologie » dans des documents de communication, requête de modification de résultats défavorables dans un budget vert, difficulté croissante à faire reconnaître une expertise comme légitime dès lors qu'elle vient contredire une décision politique, des recommandations scientifiques ou techniques écartées parce qu'elles contredisent les orientations politiques... Parmi les personnes ayant répondu aux questions détaillées sur ce sujet, beaucoup déclarent avoir constaté aussi des formes d'autocensure : des témoignages évoquent par exemple des rapports dont les conclusions sont édulcorées, des sujets devenus difficiles à aborder, ou encore des agents qui préfèrent anticiper ce que leur hiérarchie souhaite entendre.

Ils font ainsi apparaître une frontière de plus en plus brouillée entre expertise et militantisme, où défendre les résultats d'une étude, rappeler les conséquences d'une décision ou faire valoir des connaissances scientifiques peut être interprété comme une prise de position politique. Le problème est ici moins qu'une décision politique puisse s'écarter d'une recommandation technique (la latitude de choix politique est une composante normale du fonctionnement démocratique), mais apparaît lorsque l'expertise elle-même ne peut plus être produite, exprimée ou discutée librement. Ce type de phénomène, pris isolément, reste difficile à identifier, puisqu'il ne réside pas seulement dans les décisions prises, mais aussi dans celles qui ne sont plus discutées, dans les alertes qui ne remontent plus et dans les questions que l'on renonce à poser.

Menaces de suppression de la Commission Nationale du Débat Public, contestation du travail mené par l'Office français de la biodiversité, manque de soutien aux agents par leurs hiérarchies, mais également contestation de faits scientifiquement étayés lors de réunions de travail par exemple... Les atteintes aux contre-pouvoirs ne se résument pas à la disparition d'institutions ou à la modification de leurs prérogatives. Les réponses sur cette question documentent la contestation d'autorités indépendantes, mais aussi des mécanismes plus diffus : la décrédibilisation ou la censure de rapports allant à contre-courant de l'exécutif, la suspicion à l'égard de travaux scientifiques, ... Plusieurs répondants évoquent les usages extensifs du devoir de réserve, par exemple lorsque des agents participant à un groupe privé de discussion sur la situation au Proche-Orient sont invités à le quitter pour cette raison. 

Ceci vient interroger le rôle des agents publics, non uniquement exécutants en charge de la mise en oeuvre des décisions politiques mais également garants d'une éthique publique et du respect de l'État de droit. Cela fait évidement écho à la perspective posée par le Collectif nos services publics dans son Guide du devoir de réserve et de la liberté d'expression des agents publics: le devoir de réserve ne doit pas devenir un instrument de silenciation des agents publics, notamment lorsqu'ils et elles souhaitent alerter sur les dysfonctionnements des services publics ou contribuer au débat sur les politiques qu'ils mettent en œuvre. Leur rôle engage également leur responsabilité envers les principes démocratiques et l'intérêt général ; préserver leur autonomie professionnelle, leur capacité de discernement et la possibilité d'exprimer des désaccords est ainsi un enjeu démocratique à part entière.

Dans les réponses consacrées à la capacité d'action de la puissance publique, les personnes mentionnent des nominations de responsables perçus comme insuffisamment compétent.e.s ou choisi.e.s pour leur proximité politique, des remises en cause de compétences administratives, l'externalisation d'expertise administrative ou la réduction de moyens d'action et des outils de connaissance et d'objectivation nécessaires pour éclairer la décision publique. Les témoignages évoquent par exemple la disparition de compétences spécialisées ou encore des nominations susceptibles de privilégier la loyauté sur l'expertise.

Là encore, ces phénomènes pris isolément ne relèvent pas nécessairement tous d'une stratégie délibérée de dérèglement démocratique, mais peuvent produire des effets convergents : une administration moins capable de formuler des diagnostics indépendants, d'anticiper les conséquences des décisions et de garantir la continuité des politiques publiques, et in fine la difficulté à être réflexif, à ré-orienter l'effort lorsque nécessaire, à rendre des comptes ou à rendre possible de véritables alternatives politiques.

« Aucune réaction », « C'est banalisé » « Des agents décident de changer d'administration ou de carrière après des décisions incompréhensibles » ... L'enquête invite aussi à regarder les mécanismes d'accoutumance, les phénomènes de renoncement et de résignation. Face à une décision contestable, les agents ne disposent pas toujours des moyens d'agir : certain.e.s craignent des conséquences sur leur carrière, d'autres ne savent pas vers qui se tourner, ou ont essayé de faire remonter des alertes sans résultat. 

Les situations évoquées concernant l'organisation collective des agents illustrent ces difficultés : intimidations, mise à l'écart, dévalorisation du recours aux syndicats, ... Ces expériences peuvent favoriser le retrait, la prudence, l'isolement ou le départ ; moins les agents se sentent capables de contester certaines pratiques, moins celles-ci sont discutées, et plus elles risquent de devenir ordinaires.

Ces éléments font un écho aux travaux de la chercheuse Sharon Gilad qui montrent, à partir de différentes enquêtes en Israel et aux Etats UNis, comment la défiance envers les gouvernants et la politisation de l'administration découragent certain.es candidat.es de s'engager dans la fonction publique d'état. Plutôt que de servir un gouvernement aux orientations contestées, ils et elles préfèrent attendre une alternance ou se tourner vers les associations et les collectivités locales. Avec un risque à terme : une administration de moins en moins représentative de la diversité de la société. 

Il existe une difficulté réelle à tracer la frontière entre une décision politique légitime, un dysfonctionnement administratif, une pratique managériale contestable et une atteinte au fonctionnement démocratique : toute réduction budgétaire n'est pas un dérèglement démocratique ; toute nomination politique n'est pas illégitime ; tout désaccord entre un agent et sa hiérarchie ne constitue pas une forme de censure. Mais à l'inverse, certaines pratiques peuvent devenir préoccupantes par leur répétition, leur combinaison, le contexte dans lequel elles prennent place ou leurs effets sur la capacité des institutions à jouer leur rôle. Comment passer d'une vigilance individuelle, souvent coûteuse et isolée, à une capacité collective de discernement, de solidarité et d'action ? Notre enquête cherchait aussi à comprendre comment les agents réagissent et ce qui pourrait les soutenir. Trois besoins ressortent :

• Des grilles de lecture communes, des outils de documentation et d'alerte pour identifier et qualifier les dérèglements, distinguer les faits des interprétations et reconnaître les seuils de gravité, conserver des traces.
• Des espaces collectifs, pour confronter les expériences, sortir de l'isolement et reconstruire une capacité de jugement partagée, s'organiser et dépasser l'initiative individuelle.
• Des ressources pour agir, en s'appuyant sur les protections existantes, les organisations collectives, les expériences d'autres administrations ou organisation et les formes d'entraide déjà expérimentées.

Au-delà des enseignements de cette enquête exploratoire, c'est la démarche elle-même qui nous semble porteuse de perspectives. En proposant une première typologie des dérèglements, en la confrontant aux expériences vécues par les agents et en organisant leur mise en discussion collective, en menant un travail d'enquête collective, nous avons esquissé une manière de « faire observatoire » : rendre visibles des phénomènes diffus, permettre aux agents de mettre des mots sur des situations parfois difficiles à qualifier, et, potentiellement, confronter les interprétations, construire progressivement un espace de discussion et une compréhension partagée (c'était l'objet du dérèglomètre par exemple).

Comment poursuivre ce travail ? Il ne s'agit pas seulement de mieux observer les dérèglements démocratiques, mais aussi de faire de cette observation un support de réflexivité et de débat, un levier d'action et d'organisation collective, un espace de soutien et de renforcement pour celles et ceux qui travaillent pour et avec les acteurs publics.

Une première piste pourrait être de s'appuyer sur les démarches déjà esquissés dans d'autres secteurs ayant déjà entamé ce travail d'observatoire : associatifs, académiques, presse, etc. pour tirer les enseignements de leur expérience. Il s'agirait également de repérer et de mettre en synergie des initiatives et capacité d'action déjà existantes dans nos différentes communautés liées au service public (collectifs, syndicats, communautés professionnelles), autour des trois besoins identifiés plus haut, pour partir de l'existant. C'est ce que nous espérons de cette journée S'engager en période de libertés menacées.