Le conflit, nouvel horizon de la transformation publique ?

Contestation de grands projets , sentiment d'injustice face aux conséquences ou impensés de politiques de transition, conflits d'usages de ressources comme l'eau ou le foncier, montée des violences à l'encontre d'agents publics ou d'élu.es... Les territoires locaux sont aujourd'hui le miroir de dynamiques de conflictualités croissantes qui traversent plus largement la société française. En filigrane, la polarisation des discours, l'érosion de contre-pouvoirs démocratiques, la montée des formes de désinformation, ou encore le renforcement des inégalités sociales et territoriales dans l'accès aux services publics font partie des phénomènes qui sous-tendent la multiplication des situations conflictuelles. Si l'on considère le conflit non comme un dysfonctionnement à faire disparaître, mais comme une composante de la vie démocratique qu'il faut apprendre à mieux comprendre et travailler, comment les territoires, leurs habitant.es et leurs acteurs peuvent-ils retrouver de la capacité collective à décider et à agir, y compris dans le désaccord ?

Voilà un moment déjà que nous nous intéressons à la question des conflictualités. Après avoir, il y a un peu plus d'un an, produit une cartographie des approches de la réconciliation, et plus récemment une autre cartographie identifiant les différentes dynamiques de la polarisation, nous avons organisé en septembre dernier un webinaire pour mieux cerner les problématiques de territoires français et européens sur le sujet, et esquisser les bases d'une recherche-action sur les contours d'une ingénierie de la conflictualité. 

Aktion ZivilCourage a été créée à la fin des années 90 en Saxe (DE) sous la forme d'une initiative menée par des jeunes pour contrer la montée de la violence et les scores électoraux élevés de partis d'extrême droite dans la région. Elle mène aujourd'hui des actions pour renforcer la démocratie, prévenir les violences et favoriser le dialogue citoyen ; elle accompagne notamment des communes, élu.es, agents, et organisations de la société civile, à travers des formations et des dispositifs d'accompagnement autour de la prévention et de la gestion des conflits. 

La perspective d'accueillir des éoliennes est un cas typique de polarisation des débats locaux : le sujet soulève de nombreuses controverses entre l'opportunité économique que cela représente, ainsi que son utilité pour contribuer à la transition écologique face aux conséquences négatives sur le paysage, la nature et la qualité de vie des habitant.es. Derrière ce conflit local se jouent aussi des questions plus profondes qui dépassent le projet éolien et viennent cristalliser des tensions telles que la perte de confiance envers les institutions ou un sentiment d'injustice dans la manière dont sont répartis les coûts et les bénéfices de la transition écologique. Il peut également refléter le sentiment pour certain.e.s habitant.es ou territoires de ne pas être entendu, reconnu ou associé aux décisions qui transforment leur quotidien.

Dans un tel contexte, apporter des informations techniques supplémentaires ne suffit pas à apaiser un conflit, qui soulève des questions de confiance, de reconnaissance et d'équité entre les citoyen.nes et les territoires. Ces expériences invitent à questionner la manière dont les collectivités conçoivent les démarches participatives, et les questions à se poser avant de lancer le processus : Qu'est-ce qui a déjà été décidé ? Sur quoi la commune peut encore agir ? Sur quoi les habitants peuvent réellement avoir une influence ? Comment clarifier les capacités de décision et d'action réelles de la commune sur des sujets sur lesquelles elles n'ont parfois que peu de levier à leur échelle ? Quelles marges de manoeuvre retrouver collectivement ?

Toutes les situations n'appellent pas les mêmes natures de réponses. Aktion ZivilCourage s'appuie notamment avec la classification des conflits de Friedrich Glazel pour cerner un format adapté : réunion d'information, dialogue public, dispositif de médiation, etc. L'organisation d'une réunion publique n'est par exemple pertinente que si le niveau de conflit est au plus bas, mais peu contribuer à envenimer une situation déjà explosive.

Sur quelles compétences collectivités peuvent elles s'appuyer pour adresser l'essort des conflictualités ? Madeleine de Saulce souligne l'intérêt de former les agents et élu.es à analyser une situation conflictuelle, reconnaître le degré d'escalade, choisir le format adapté et pouvoir animer et modérer un format participatif, maintenir le dialogue, permet de rendre le conflit praticable et productif. Elle souligne également l'importance d'adresser le conflit de manière collective et systémique, par exemple en s'alliant avec des tiers, des organisations du territoire, etc. C'est ce qu'incarne par exemple la coalition d'acteurs Kooperationsverbund Demokratische Konfliktbearbeitung à laquelle Aktion Zivil Courage participe.

L'ADGCF rassemble environ mille cadres dirigeants.es de communauté de communes et d'agglomération. Son rôle est de les accompagner autour des enjeux de gestion, de coopération et de pilotage des projets de territoires. A l'échelle de ces institutions historiquement pensées pour le consensus, et qui sont de plus en plus à la manoeuvre sur les sujets liés aux transitions écologiques, la polarisation représente un défis à différents niveaux :

• en terme de gouvernance : 60% des intercommunalités sont pilotées par des élu.es qui ne sont pas maires d'une ville centre mais de périphérie ; l'intérêt général est en conséquence vu souvent plutôt depuis le plus petit dénominateur commun, penchant à s'attacher plus au service à la commune qu'aux grandes politiques d'aménagement ou d'infrastructure ; la capacité de décision collective est difficile à organiser sur des choix ambitieux ou potentiellement clivants. Cela entraîne alors une multiplication des démutualisations, de la politique de la chaise vide, etc.
• en termes d'action publique. Historiquement pensées pour piloter le développement économique, les intercommunalités sont aujourd'hui un maillon clé des politiques de transformation écologique. Comment s'organiser pour adresser par exemple les conflits d'usages face à la raréfaction de certaines des ressources, le renoncement à certains projets etc.  quand ceux-ci se heurtent aux diversités d'intérêts, génère des conflits et des menaces réels ?
• En termes financiers, la diminution de la ressource intercommunale entraînant des tensions entre l'administration intercommunale et les élus.

Quelles institutions seraient nécessaires pour retrouver de la capacité d'action, y compris dans le désaccord ? Pour David Le Bras, directeur général de l'ADGCF, il s'agit en premier lieu de permettre l'expression et l'identification des conflits, par exemple en s'appuyant sur l'élaboration du projet de territoire, non pour les gommer, mais pour réguler leur expression (question ville centre / périphérie, pacte fiscal et financier, etc.). Une autre piste est la ritualisation et l'élargissement des espaces de gouvernance, à l'inspiration par exemple des expériences de parlements de ressources, qui permettraient de mettre en délibération les questions de renoncements, ou encore penser le conflit en dehors des espaces dessinés pour le consensus. 

Prendre en charge les conflictualités requiert également de réfléchir à la temporalité, dans un contexte ou il faut souvent réagir le plus vite possible ; à des formations et de nouvelles compétences au sein de l'administration ; à l'explicitation d'une forme d'éthique de responsabilité pour avancer.

Pour Louise Guillot, directrice de l'Observatoire Prospective Participation de la Ville de Marseille et administratrice de Démocratie Ouverte, les collectivités sont aujourd'hui aux avant-postes des tensions qui traversent la société. Les politiques de transition écologique, et notamment la transformation de l'espace public, font émerger des conflits d'usage de plus en plus récurrents, qui touchent aux modes de vie, aux dépendances et aux inégalités existantes - à commencer par la place de la voiture. Lorsqu'ils ne sont ni anticipés ni travaillés, ces conflits peuvent conduire à une forme de sclérose de l'action publique, et empêcher les transformations nécessaires. Apprendre à faire avec le conflit devient ainsi une condition de la résilience des territoires.

Si les collectivités disposent déjà d'un large éventail d'outils participatifs, l'enjeu est désormais de faire évoluer leurs finalités : moins chercher à produire du consensus qu'à rendre les désaccords visibles, à les mettre en discussion, à muscler la capacité à débattre, et à retrouver des marges de manœuvre collectives. Cela suppose notamment de développer une capacité d'écoute territoriale fine, pour identifier les tensions avant qu'elles ne s'enveniment, mais aussi d'inventer des espaces de délibération adaptés à l'échelle des décisions et des compétences, à l'image des conventions citoyennes locales ou des parlements des ressources.

Plus largement, la montée des tensions, des violences et de la défiance envers les institutions place les communes en première ligne de l'effritement démocratique. Elle interroge leur capacité à construire une véritable ingénierie de la résilience démocratique, qui ne se limiterait pas à la gestion ponctuelle des crises, mais s'inscrirait dans un continuum d'action publique, de l'anticipation des conflits à leur prise en charge collective. Cela implique également de repenser l'articulation entre légitimité politique et expertise technique, alors que les relations entre citoyen.nes, élu.es et administrations empruntent encore trop souvent des canaux parallèles, insuffisamment articulés. Comment faire évoluer le rôle des élu.es et des agents publics, les modes d'organisation, la coopération avec les acteurs locaux, pour mieux traverser les désaccords ? Comment garantir des espaces d'expression et de confrontation démocratique, y compris sur les choix les plus clivants ? Autant de questions qui invitent à ne plus considérer la conflictualité comme un problème périphérique à gérer, mais comme un enjeu central de la capacité des collectivités à agir et à faire démocratie.

Face à la montée des conflictualités, il ne suffit plus de multiplier les espaces de dialogue ou de chercher à instaurer le consensus. Il s'agit de développer de nouvelles capacités collectives pour anticiper les tensions, comprendre ce qui se joue derrière les désaccords, organiser leur expression et permettre aux territoires de continuer à décider et à agir, y compris sur des choix difficiles. Cela suppose probablement aussi des alliances entre élu.es, agents publics, habitant.es, associations et acteurs tiers...

Comment passer d'une gestion des conflits au cas par cas à une véritable ingénierie de la conflictualité ? C'est cette question que nous souhaiterions explorer à travers une recherche-action associant collectivités françaises et européennes, praticien.nes et chercheur.euses. Avec une hypothèse : apprendre à traverser les désaccords, plutôt qu'à les contourner, représente un levier essentiel pour renforcer la résilience démocratique des territoires et leur capacité à conduire les transformations écologiques et sociales, y compris depuis des désaccords et intérêts divergents. Si vous travaillez au sein d'une administration et que ce chantier vous intéresse, n'hésitez pas à nous contacter (lien externe) !