Justice environnementale : une année à passer de la notion à l’action

Quels critères utiliser pour décider qu'une politique de transition est juste ? Comment repérer les vulnérabilités sans enfermer les personnes dans des catégories ? Comment faire de la justice environnementale autre chose qu'un principe ajouté au préambule d'un plan climat ? Voilà quelques-unes des questions qui nous occupent depuis bientôt un an avec les trois collectivités engagées dans le programme Justice environnementale !  Après plusieurs mois d'enquête, de lectures, d'ateliers, de discussions avec des chercheur·euses et de détours européens, il est temps de faire un premier point d'étape de ce programme.

L'été qui s'achève donne à nos questions une actualité particulièrement brutale : 53 jours de vague de chaleur, des températures dépassant les 40 °C sur une partie du territoire. Selon que l'on habite sous les toits ou dans un logement bien isolé, que l'on travaille dehors ou dans un bureau climatisé, que l'on puisse quitter la ville ou non...  Il est aujourd'hui bien documenté combien les capacités à se protéger diffèrent fortement, que ce soit face au changement climatique, aux pollutions ou à la dégradation de nos conditions de vie. Les personnes qui disposent de moins de ressources pour y faire face sont aussi souvent celles qui contribuent le moins au problème, et les politiques censées organiser la transition peuvent elles-mêmes produire de nouvelles inégalités lorsqu'elles ignorent les conditions de vie, les capacités à agir ou les usages réels des personnes.

Une politique bonne pour le climat n'est pas automatiquement une politique juste : une tarification peut favoriser la sobriété tout en pesant davantage sur certains ménages ; la suppression d'un service peut écologiquement être cohérente et socialement difficile ; un îlot de fraîcheur n'est réellement utile que si celles et ceux qui en ont besoin peuvent effectivement y accéder. Ces angles morts contribuent aussi à alimenter l'opposition entre « fin du monde » et « fin du mois ». C'est précisément ce constat qui a motivé le lancement du programme.

Il ne suffit donc pas de produire une nouvelle définition de la justice environnementale, ou de l'inscrire comme un principe généreux dans les documents stratégiques ; il faut également regarder les changements de paradigmes nécessaires dans la fabrique des politiques publiques et les dispositifs qui les incarnent ; dans les façons d'enquêter et de mesurer, de travailler entre directions sociales et environnementales, d'associer les personnes concernées, de choisir les bénéficiaires d'un dispositif, d'arbitrer ou encore de raconter la transition. C'est ce à quoi s'attache notre programme. Pour l'instruire concrètement, nous nous appuyons sur une grille de lecture simple : qui est exposé, qui peut agir, qui bénéficie, qui décide, quels effets de bord. C'est cette grille que nous avons cherché à affûter tout au long de cette première année.

Nous avons choisi de partir du terrain et des défis rencontrés pour cela par les trois collectivités embarquées dans le programme : le Département de la Haute-Garonne, la Communauté d'agglomération du Pays Basque, la Métropole européenne de Lille.

En Haute-Garonne, le Département dispose déjà d'une feuille de route Bifurcation écologique croisant enjeux sociaux et écologiques. La question est donc moins de convaincre que de franchir une étape supplémentaire : comment faire de la justice environnementale un cadre partagé par les agents, alors que travailleurs sociaux et métiers de la transition ont différents repères professionnels ? Comment passer d'une logique de «déploiement» d'une feuille de route à une attention plus fine aux modes de travail et aux réalités territoriales ? Comment concilier l'ambition universaliste des politiques publiques avec la prise en compte de vulnérabilités spécifiques, prévenir les effets de seuil, le non-recours ou la stigmatisation de certains publics ? Comment, enfin, mieux associer les personnes concernées à l'élaboration des dispositifs ?

Au Pays Basque, le point de départ est la révision du Plan climat : comment sortir d'une approche très technique pour remettre « l'humain » au centre ? Comment avancer sur les enjeux de priorisation des usages de l'eau, dans un contexte de raréfaction de la ressource ou du foncier, face au recul du trait de côte ? En parallèle, la direction Services à la population et Politique Linguistique a commencé à enquêter sur les perceptions de la transition : micro-trottoirs, questionnaire, entretiens… Un premier constat apparaît rapidement : le terme même de « justice environnementale » ne parle pas spontanément à tous. « Rien », « je ne sais pas », mais aussi « écologie », « égalité », « sanction » ou « politique » figurent parmi les premières associations recueillies. Une invitation à partir moins des mots de l'institution que de la manière dont les habitants vivent et perçoivent les transformations en cours.

À la Métropole européenne de Lille, l'entrée s'est faite également par la préparation du futur Plan climat, en s'intéressant à un terrain très concret : la politique de gestion des déchets. Derrière une question apparemment technique – tarification, prévention, collecte des déchets verts – apparaissent rapidement des questions de justice. Qui bénéficie réellement d'un service ? Qui en supporte le coût ? Comment mobiliser les élu.e.s sur le sujet dans un territoire aux profils sociaux et économiques très variés ? La Métropole mène également d'autres projets sur les lieux refuges et sur l'accès à une alimentation saine dans le cadre de son PAT.

Au démarrage du programme, nous avions identifié plusieurs angles et chantiers pour porter plus concrètement l'objectif de transition juste dans les politiques publiques : mieux comprendre les vulnérabilités ; rapprocher les mondes professionnels du social et de l'écologie ; mieux cibler et redistribuer ; construire des modes de gouvernance et des récits plus mobilisateurs ; renouveler nos méthodes pour mieux appréhender les défis soulevés par la Justice environnementale ? Une première phase du programme a été consacrée à creuser quelques-uns de ces thèmes ; nous avons également aidé les trois collectivités à enquêter au sein de leur administration et sur leur territoire pour mieux cerner leurs propres problématiques : quel problème la justice environnementale soulève-t-elle chez vous ? Qui aurait quelque chose d'intéressant à nous en dire ? Quelles politiques publiques ou dispositif offriraient un bon angle d'approche pour aller plus loin ? 

Comment demander à des agents de transformer leurs pratiques sans comprendre ce à quoi ils tiennent dans leur métier ? En parallèle de l'enquête dans chaque territoire, une première session collective nous a permis d'explorer la notion et les enjeux des cultures professionnelles, en explorant avec Marine parent - Oyena les notions de travail réel, d'identité métier et d'attachement, puis avec Xavier Perrin le travail réalisé sur la bifurcation écologique des métiers territoriaux réalisé à Grenoble. Ces travaux permettent de souligner l'inégale exposition des métiers aux conséquences du changement climatique (les métiers en extérieur, métiers du soin, de l'entretien, de la voirie, des espaces verts ou en contact direct avec les publics sont davantage exposés à la chaleur), la tension entre transition écologique et conditions de travail (on ne peut pas transformer les organisations sans considérer le travail réel, les attachements et les conditions de travail), l'enjeu de répartition de l'effort de transformation au sein de l'administration, de reconnaissance des métiers invisibilisés et de leurs savoirs, de participation des agents aux arbitrages sur ce qu'il faut abandonner, transformer, etc.

Du côté des inspirations glanées dans nos voyages apprenants en Europe, on peut faire le lien avec le guide pratique Gender mainstreaming made easy de la ville de Vienne. Celui-ci incarne l'importance non seulement de sensibiliser les agents, mais aussi de transformer les modes de faire administratifs, en identifiant les leviers pour passer d'un sujet perçu comme spécialisé (l'égalité femme-homme) à une question posée systématiquement de la conception à la mise en œuvre et l'évaluation des politiques publiques. Différencier les données, interroger la capacité réelle d'utiliser un service, examiner les effets distributifs de la dépense publique, les modes de prise de décision… Autant de points d'ancrage administratifs transposables sur le sujet de la Justice environnementale, pour transformer une valeur générale en questions très concrètes.

Parler de justice environnementale pousse en effet à interroger quels sont les publics vulnérables (les ménages précaires ? Les personnes âgées ? Les travailleurs exposés à la chaleur ? Les habitants éloignés des transports ? Et surtout qui les définit comme tels ? Nous avons cherché pour cela à affûter nos outils, en commençant par regarder du côté des réflexions de Manon Loisel et Nicolas Rio à l'attention des candidats aux dernières élections municipales, et de leur invitation à regarder qui gagne et qui perd dans une politique donnée : qui bénéficie aujourd'hui d'une infrastructure, d'une tarification, d'une subvention ou d'un service ? Qui dispose des ressources nécessaires pour profiter d'une politique de transition ? Cette question évite de réduire la justice environnementale à une politique compensatoire destinée aux plus pauvres une fois les décisions prises, mais invite à interroger la conception même de la politique publique.

Pour aller plus loin, nous nous sommes également intéressés à l'approche systémique, et à la manière dont elle invite à regarder les effets de bord d'un dispositif, par exemple en partant de ce que celui-ci produit sans que cela constitue son objectif initial. Enfin nous nous sommes également intéressés à l'approche des cartographies de controverses, une méthode d'analyse qui consiste à représenter les acteurs, leurs arguments, leurs relations et les enjeux d'une controverse afin de rendre un débat complexe et conflictuel plus lisible. Pour s'approprier chacune de ces approches, nous avons dessiné de premiers pas très concrets à retrouver ici (lien externe).

Cette première année a d'abord produit de la matière : des ressources issues de la recherche, des terrains européens, etc. Elle a aussi constitué progressivement une communauté d'enquête entre collectivités, où les questions commencent à circuler d'un territoire à l'autre. Elle a enfin permis d'identifier une série d'objets administratifs sur lesquels nous aimerions resserrer l'enquête pour mieux poser les problèmes avant de dessiner des outils et manières de faire pour y répondre :

Les plans climat-air-énergie territoriaux : à quoi ressemblerait un PCAET qui intégrerait la justice environnementale non uniquement comme un volet social supplémentaire, mais aussi comme une grille de lecture transversale des choix de transition et d'adaptation ? Comment passer d'un PCAET centré sur l'efficacité de mesures écologiques à un PCAET qui interroge, systématiquement, «pour qui, à quel coût, avec quels bénéfices, quels risques et quelle capacité réelle à agir ? ».

La politique de gestion des déchets : quels leviers pour, au-delà de l'objectif global de réduction des tonnages, répartir plus justement responsabilités, efforts, nuisances et bénéfices ? Qui peut réellement réduire ou trier ses déchets ? La tarification incitative est-elle toujours juste ? Comment répartir les coûts, mais aussi les nuisances ? Comment dépasser les biais et les idées préconçues dans la conception et la mise en œuvre de ces politiques ?

Les refuges climatiques : comment dépasser une réponse centrée sur l'infrastructure, pour questionner également la réalité et l'intensité des usages, ou encore qui décide de ce qu'est un bon abri climatique ? Comment passer d'une carte des lieux frais à une garantie territoriale d'accès à la fraîcheur, en priorité pour celles et ceux qui disposent du moins de ressources pour se protéger ?

Le ciblage des personnes vulnérables dans les dispositifs publics : comment dépasser la notion abstraite de « public vulnérable » (en s'intéressant par exemple aux situations qui produisent la vulnérabilité) ? Comment éviter qu'un ciblage ne produise stigmatisation ou non-recours ? Que signifie, pour un dispositif public, s'adapter aux vulnérabilités (plutot que l'inverse)? Quelles pistes pour addresser les enjeux à l'intersection de la transition écologique et des vulnérabilités (par ex les liens entre changement climatique, égalité femmes-hommes et violences faites aux femmes) ?

Monter en maturité sur les sujets de justice environnementale : que signifie monter en compétence sur le sujet de la justice environnementale ? Comment passer de l'appétence pour des solutions à la capacité à instruire des dilemmes ? Comment valoriser les savoirs expérientiels des différentes directions, et faire de la justice environnementale un levier de décloisonnement ? 

Cette première année nous a surtout permis de formuler plus précisément nos questions, de repérer quelques angles morts et « prises » concrètes pour faire entrer la justice environnementale dans la fabrique de l'action publique. La prochaine étape sera de poursuivre notre enquête en explorant chacun des objets administratifs identifiés, pour cartographier les changements de paradigmes que suppose une approche par la justice environnementale. L'enquête conduite par les agents, permettra également, en France et ou en Europe, d'identifier des cas concrets pour comprendre comment ces déplacements prennent corps dans des politiques, des modes d'organisations et des pratiques administratives. Enfin, avec les collectivités partenaires, nous construirons des scénarios d'expérimentation sur quelques-uns des objets identifiés, par exemple : tester des critères d'évaluation différents pour un PCAET, une grille de questionnement sur une politique déchets, de nouvelles manières d'identifier les vulnérabilités, des rituels de coopération entre directions sociales et environnementales, etc.