Quelles capabilités publiques pour gouverner en période de crises ?

Qu'est-ce qui permet, dans la durée, à une collectivité de s'adapter, d'apprendre et de transformer son action ? C'est précisément ce que souhaite mesurer le Public Sector Capabilities Index, développé sous forme expérimentale par l'Institute for Innovation and Public Purpose (IIPP) de l'University College London (UCL), fondé par Mariana Mazzucato. Nous avons eu l'occasion, avec un petit groupe d'agents de collectivités et de chercheur.se.s, d'échanger avec l'équipe qui le développe pour explorer l'intérêt et les conditions nécessaires pour le tester avec des villes françaises.

L'index repose sur la notion de dynamic capabilities, issue du management stratégique : une organisation performante n'est pas uniquement celle qui réussit aujourd'hui ; c'est aussi celle qui est capable de réorienter ses ressources, d'apprendre, de modifier ses façons de faire et de continuer à produire des résultats dans un environnement changeant. L'équipe de l'IIPP a cherché à traduire cette notion dans le fonctionnement des gouvernements locaux ; elle a pour cela travaillé avec des collectivités de différents pays pour identifier les capacités réellement mobilisées lorsqu'une ville parvient à conduire une transformation complexe.

Cinq grandes familles de capabilités en sont ressorties :

• développer une vision stratégique et comprendre les évolutions à venir ;
• redéfinir ses priorités lorsque le contexte change ;
• construire des coalitions avec les acteurs du territoire (y compris les citoyens) ;
• organiser des boucles d'apprentissage et d'expérimentation ;
• être capable de reconfigurer l'action publique, en redéployant compétences, ressources et organisations.

L'index s'attache ainsi moins à repérer des "bonnes pratiques", les projets innovants, qu'à observer des routines, des modes d'organisation, des processus de décision, autrement dit tout ce qui reste lorsque les projets se terminent : moins l'innovation visible, et davantage les conditions qui la rendent possible.

L'autre originalité de l'approche réside dans sa méthodologie. La méthode, frugale et peu demandeuse pour les collectivités participantes, repose sur 4 entretiens, réalisé avec 4 cadres ou élu.e.s dont les fonctions peuvent varier en fonction du contexte : direction générale, finances, cabinet politique, innovation, données... Les entretiens sont ouverts mais suivent une grille commune d'une vingtaine de questions.. Pour éviter les auto-déclarations trop flatteuses et s'appuyer sur des preuves, ces échanges sont ensuite confrontés à des éléments factuels : plans stratégiques, documents budgétaires, évaluations, indicateurs, données publiques... Le score n'est donc pas attribué parce qu'une collectivité affirme faire quelque chose, mais parce que des éléments permettent de l'étayer. Cette logique cherche à etayer comment se décline une capabilité en fonction des contextes et cultures locales. Les chercheurs expliquent ainsi qu'il est impossible de "voir" directement une capabilité ; en revanche, on peut observer si une collectivité est capable, de manière répétée, de résoudre des problèmes complexes qui nécessitent cette capabilité, et comment.

En réalité, le concept de « capabilités » n'est pas nouveau - issu des travaux de l'économiste Amartya Sen, il a été utilisé dès les années 1990 pour parler de la capacité des entreprises ou des administrations à  atteindre des objectifs, mais aussi s'adapter à des situations nouvelles : ce qu'on appelle les capabilités dynamiques. Mais c'est une tendance plus récente dans le monde de l'innovation publique, qui possède ses propres logiques. Il y a quelques années, pour ses propres besoins la Ville de Nancy avait mis au point un outil d'évaluation des capacités en innovation des agents publics. Plus récemment, une initiative un peu concurrente a celle de l'IIPP est née : le « laboratoire de l'architecture institutionnelle », créée par Demos Helsinki et l'ex-directeur du Nesta anglais Geoff Mulgan, qui propose de penser un nouveau « design des institutions » établi autour de six principes directeurs très proches des indicateurs de capabilités de l'IIPP (voir notre article). L'avantage des indicateurs de l'IIPP est qu'il ont étés conçus spécifiquement pour les villes et collectivités locales, et déjà testés sur 200 villes du monde entier.

L'équipe de l'IIPP insiste sur le fait que l'objectif n'est pas de fabriquer un nouveau palmarès des villes. Les villes rencontrées ont en effet rapidement exprimé leur réticence à être comparées avec des collectivités qui ne leur ressemblent pas, et à rendre public un classement. L'équipe travaille donc sur des mécanismes de "clustering" afin de comparer des collectivités présentant des caractéristiques proches. Aujourd'hui, les critères portent principalement sur la taille, les compétences ou les niveaux de responsabilité institutionnelle. Les participant.e.s français.e.s, soulèvent cependant que d'autres variables jouent pour nous énormément, comme la densité urbaine, les dynamiques sociales, le tissu associatif, les marges financières, l'histoire politique locale ou encore les compétences effectivement exercées. L'index se focalise également sur le caractère urbain, et l'on pourrait s'interroger sur son adaptation à des territoires ruraux.

Pour l'IIPP cette dimension de contextualisation est un chantier encore en construction. L'index n'a finalement pas vocation à produire uniquement une photographie mais cherche surtout à devenir un outil de progression. Chaque ville participante reçoit pour cela un retour détaillé sur ses points forts et ses points faibles, ainsi que des ressources, des recommandations et un accès à une communauté internationale de collectivités confrontées à des enjeux similaires. Le diagnostic reste donc une première étape, les suivantes restant à imaginer : programme de formation action des équipes ciblé en fonction des défis de chaque collectivité, cohortes apprenantes, etc. L'hypothèse formulée par l'équipe de l'IIPP est qu'une telle approche intéressera également les bailleurs internationaux, banques de développement ou fondations, qui pourront ainsi identifier les domaines dans lesquels un investissement en accompagnement ou en financement serait le plus utile.

Que pourrait apporter cet index à des collectivités françaises ? D'abord, un langage commun permettant aux directions générales, aux élu.e.s et aux équipes innovation de discuter des capacités de transformation de leur administration, en interne, mais aussi avec d'autres villes en France et à l'international. Ensuite, un diagnostic relativement objectivé, susceptible d'alimenter les arbitrages stratégiques ou les démarches de modernisation. Enfin, de notre point de vue, un support pour construire des parcours d'accompagnement, de formation, et des programmes de recherche action mieux adaptés aux besoins identifiés. On peut imaginer plusieurs usages à cela : au moment d'une prise de mandat, dans une stratégie de transformation, comme point d'appui pour une direction innovation ou encore dans des démarches de formation des cadres dirigeants. 

Pour la 27e Région, une telle initiative ouvre aussi des perspectives intéressantes. L'index répond à une question que beaucoup de collectivités formulent aujourd'hui : nous connaissons nos défis, nous savons où nous voulons aller, mais savons-nous réellement si notre organisation est capable d'y parvenir ? Il nous semblerait stimulant de faire équipe avec l'IIPP pour décliner l'indicateur en France (en ajoutant par exemple des dimensions qui nous semblent trop implicites comme la dimension démocratique), de jouer un rôle de tiers de confiance dans la conduite des entretiens, d'espace de partage et de mise au travail des enseignements, puis d'accompagner les collectivités dans le développement des capabilités identifiées, de manière collective et expérimentale.

Cela pourrait s'articuler naturellement avec d'autres acteurs : les associations d'élus, les réseaux de collectivités pour l'apprentissage entre pairs, le CNFPT pour les parcours de formation, ou encore les agents en charge de l'innovation pour l'expérimentation. L'intérêt d'un tel dispositif serait de rendre visibles des questions souvent implicites : sommes-nous capables de changer de cap ? D'apprendre ? De coopérer ? De réorganiser notre action lorsque les enjeux évoluent ? À l'heure où les collectivités sont confrontées à des défis écologiques, démocratiques et budgétaires d'une ampleur inédite, déplacer le regard des projets vers les capacités qui rendent les projets possibles mérite sans doute que l'on y consacre du temps et de l'énergie.