Equipements publics : Quand il y a du mou dans la maîtrise d’usage

Depuis 10 ans, une série de projets d’équipements publics mobilisant la maîtrise d’usage ont offert une place aux usagers à différentes phases de leur conception, apportant ainsi une réponse tangible au déficit de conception dont font l’objet places, halls d’accueil, bibliothèques et autres équipements sportifs. Mais il arrive que le résultat ne soit pas à la hauteur des ambitions initiales. 

A titre d’exemple, en 2015, le Département du Val d’Oise a lancé une mission de préfiguration d’un nouvel équipement public dédié à l’enfance. A cette occasion  les équipes et les usagers ont été mobilisés très en amont pour travailler l’organisation interne et les espaces en lien avec le projet pédagogique. A l’époque, les conclusions de l’étude ont été partagées. Puis deux ans ont passé. Entre temps, les acteurs se sont renouvelés, les enjeux ont bougé. L’étude aurait mérité d’être réactualisée, mais cela n’a pas été possible. Autre contexte, même constat à Paris :  pendant plusieurs mois la rénovation de la place Gambetta dans le 20e arrondissement de Paris a fait l’objet d’un travail d’écoute et de dialogue avec les habitants. Et pourtant, un an et demi plus tard, l’aménagement final apparaît comme décevant, comme doit l’admettre le candidat de la majorité en pleine campagne électorale.

Réalisations moins ambitieuses que lors de la phase de maîtrise d’usage, bonnes idées qui se sont perdues en chemin, accessibilité plus réduite que prévue… Voilà de quoi nous mettre sur la piste d’un problème de fond dépassant les conjonctures de chaque projet. Que s’est-il passé, et à quel(s) étape(s) du projet ? Quels enseignements en tirer pour faire mieux ?  Où se situe le hiatus entre expression des usages et rendu final ? 

Avec le Département du Val d’Oise, l’agence Vraiment Vraiment et un groupe de complices architectes, programmistes, agents publics de collectivités territoriales, nous avons exploré cette question lors d’un webinaire en décembre 2019.  Voici la synthèse de nos échanges.

Que cache ce terme familier, mais un peu nébuleux, de “maîtrise d’usage” ?  La maîtrise d’usage (MUS) peut apparaître comme le troisième terme d’un ensemble formé également par la maîtrise d’ouvrage (MOU) et la maîtrise d’œuvre (MOE). Trois locutions qui désignent trois fonctions clés dans l’élaboration d’un projet urbain : d’un côté la maîtrise d’ouvrage est le donneur d’ordres, celui qui passe commande (souvent la collectivité territoriale dans un projet d’équipement public), de l’autre le maître d’oeuvre est celui qui met en oeuvre le projet, dirige la construction, coordonne les travaux, s’assure de la bonne livraison de l’ouvrage (souvent structuré autour d’un architecte). 

Enfin,  la maîtrise d’usage est, en reprenant les mots d’Alain Vulbeau,« est une façon de nommer la compétence des usagers, ce que l’on peut exprimer de façon très élémentaire ainsi : les usagers ont les savoirs et en conséquence doivent détenir les pouvoirs issus de leur maîtrise du sujet à l’ordre du jour. La maîtrise d’usage pose l’existence d’usagers qui ne sont pas seulement des consommateurs passifs mais des acteurs réfléchis et créatifs face aux problèmes qu’ils vivent. ». Il ajoute « Dans ce trio, les deux premières figures sont bien connues alors que la troisième ne semble pas aller de soi, puisque l’usager arrive, en général, en fin de processus. C’est à ce point qu’intervient la spécificité de la maîtrise d’usage qui ouvre la possibilité de nommer la démarche formelle qui va permettre d’écouter puis de prendre en compte la parole de l’usager dans le processus d’élaboration d’un projet. »

La maîtrise d’usages renvoie donc à une fonction claire, celle de placer les usagers au coeur de la fabrique du bâti.  Pourtant, quand on rentre dans la granularité des projets, elle se traduit en un multitude de réalités renvoyant à des modes opératoires très différents : balades urbaines, théâtre-forum, exercices de design-fiction, expérimentation de services, ouverture des chantiers aux habitants… Et si chacun concourt à faciliter l’expression des habitants, le diagnostic partagé et la projection collective, ils n’en restent pas moins difficilement comparables. 

Certains sont ponctuels et viendront se greffer naturellement en début de projet, d’autres, comme les chantiers ouverts, sont au long cours, peu réductibles à un format méthodologique précis, certains renvoient à une expertise nouvelle, comme le designer de politiques publiques, d’autres à un changement de posture des acteurs historiques de la fabrique du bâti. En filigrane, on devine qu’il n’y a pas une mais de multiples définitions de ce qu’est – et ce que devrait être – la maîtrise d’usage. 

Une divergence d’interprétation peut être explicable par la diversité d’acteurs associés : le pilotage d’une mission de maîtrise d’usage pourrait facilement être confié à des urbanistes, des artistes, des acteurs historiques du développement social local (DSL) et urbain (DSU), des designers de services et designers de politiques publiques, des architectes, des acteurs internes aux collectivités (laboratoire d’innovation, directeurs de quartiers)…, chacun inscrivant dans sa pratique l’héritage de sa discipline ou son métier.

La pluralité propre à la maîtrise d’usage en fait sa richesse, et elle est nécessaire pour s’adapter aux différents contextes. Mais elle peut aussi conduire à un manque de lisibilité. 

• Prendre au sérieux l’enjeu de sensibilisation à la maîtrise d’usage et adapter l’accompagnement en fonction. Concrètement, un prestataire pourrait prévoir dans sa méthode des heures passées avec les équipes en charge de l’équipement comme il le fait déjà avec les usagers. En interne, le commanditaire de la maitrise d’usage pourrait prévoir des actions accompagnant la logique de changement d’approche, à la manière des voyages d’étude montés par la mission résilience dans des écoles ouvertes en Belgique, pour familiariser les parties prenantes à l’intérêt de repenser les usages des cours d’école dans le cadre du projet d’école Oasis.

• Bien calibrer la promesse de la MUS dans chaque projet : il y a un risque à sur-promettre ou à laisser penser que la maitrise d’usage est une démarche miraculeuse, ou un protocole unique, pour atteindre le projet “idéal”. Il y a un enjeu à expliciter la méthode choisie et ce qu’elle induit.

Rendre explicite, et compréhensible, la maîtrise d’usage par les autres acteurs est un préalable pour pouvoir ensuite tenir son rôle dans un projet qui s’apparente à une oeuvre chorale. Car derrière la répartition des trois fonctions, la construction d’un équipement public est d’abord le produit d’une grande négociation. Entre un ensemble d’acteurs : direction du patrimoine, élus, direction métier, direction des finances, architectes, métiers techniques du bâtiment, programmistes ; à diverses étapes : la concertation, la conception, le « tunnel réglementaire », la fabrication… ; chacun jouant sa partition (s’assurer de la bonne cohérence entre la proposition et le besoin exprimé, optimiser les usages, articuler esthétique et fonction, définir les fonctions, contenir les délais, garantir l’équilibre économique du projet, la sécurité, la bonne intégration avec l’environnement, l’appropriation par les usagers, etc. ). 

Un processus qui a de la valeur et qu’il ne faudrait pas brader trop vite. Mais dans ce processus, les missions de co-construction et d’assistance à maîtrise d’usages jouent parfois à contretemps. 

Sur un projet classique, la MUS  sera souvent sollicitée sur un temps relativement court (9 mois en moyenne pour une mission de maîtrise d’usage par le design), en tout début de projet, et devra être suffisamment robuste pour affronter les contraintes réglementaires, économiques et les imprévus qui s’imposent lors des phases suivantes : un rythme contre-intuitif pour une approche qui justement prône le test, l’essai erreur et l’amélioration par itération. S’ajoute à cela les ruptures forcées – arrêt momentané ou les accélérations subites  – rajoutant encore quelques risques d’embardée dans un parcours déjà accidenté.

 Au-delà du rythme, il semble y avoir un problème de langage commun : une MUS produit des recommandations en matière d’aménagement d’espaces, de pratiques, d’évolution des métiers, etc. chacune fonctionnant ensemble et traduisant une philosophie globale du projet. Or respecter l’essence d’une posture d’accueil, d’un manifeste… c’est beaucoup plus compliqué que de prendre en compte un tableau de surface par exemple ! Comment rendre un peu plus « interopérables » les livrables des designers et le langage de l’architecture ? 

On touche ici là à la difficulté d’articuler les métiers de la maîtrise d’usage et les métiers de la maîtrise d’oeuvre. Au-delà des enjeux de partage d’un vocabulaire commun ou d’outils de dialogue, architecture et maîtrise d’usage se distinguent foncièrement sur leur partis-pris créatifs et sur la nature de ce qui est attendu d’eux : d’un côté l’architecte est choisi sur l’interprétation d’un programme, on attend de lui un geste créateur, tandis que la maîtrise d’usage doit révéler les usages potentiels. D’autre part la maîtrise d’usage a valeur d’inspiration, elle doit être ambitieuse et raconter quelque chose que l’on ne sait pas déjà, tandis que l’architecte porte quant à lui la responsabilité du résultat final, après intégration et gestion des contraintes (contrôle des coûts, sécurité…). D’où un constat de décalage : « Les équipes de design sont très ambitieuses, mais l’objectif de résultat porte sur la maîtrise d’œuvre », explique la directrice du patrimoine du Val d’Oise.

Comment articuler l’approche fonctionnelle portée par l’architecte, et l’approche par les usages ? Comment intégrer un principe de réalité dans les études de design ? Comment évaluer un projet d’architecture également à l’aune de la prise en compte des usages ? 

• Demander des livrables intégrant les enjeux de réalisation à la maîtrise d’usage : où s’arrête la maîtrise d’usage et où commence l’architecture ? Le commanditaire pourrait jouer un rôle dans la bonne articulation des deux métiers en demandant au designer de produire des livrables compatibles avec les phases et processus de la maîtrise d’oeuvre : produire un pré programme, avoir des modes de représentation en volume… et qui intègrent donc davantage un principe de réalité. On pourrait également s’inspirer de l’approche d’Agathe Chiron lors d’un projet de réaménagement d’une cour d’école : pour rendre plus appropriables et actionnables les recommandations ayant émergé, la designer a présenté ces pistes par tranches de travaux articulées les unes aux autres, lissées sur 6 années, puis a travaillé avec la communauté éducative pour mélanger mobilier sur mesure et achat sur catalogue dans le respect de l’enveloppe budgétaire dédiée.

• Repenser les cahiers des charges adressés aux architectes et modifier les critères d’attribution du marché : C’est également au niveau de la commande passée à l’architecte que l’on peut construire les bonnes articulations. Pourrait-on par exemple construire un cahier des charges à partir des livrables classiques de la maîtrise d’usage (dessins d’enfants, plan d’usages…) ? Le levier de la commande se joue aussi au niveau plus fin des critères d’attribution : et si on allouait une partie de la notation à la manière de poursuivre et d’intégrer la maîtrise d’usage dans la suite du projet… jusqu’à la réception ?

• Créer un cadre contractuel à la relation. Aujourd’hui, la relation entre maîtrise d’usage et architecte n’est pas établie explicitement : au mieux elle est déduite des engagements de chacun vis-à-vis du commanditaire (et auquel cas il revient au commanditaire de bien articuler les deux acteurs), et dans le pire des cas elle n’est pas pensée du tout. Comment  inscrire dans la réglementation l’articulation entre MUS et maître d’œuvre ?  Quel serait le bon cadre législatif pour instituer des règles de coopération entre maîtrise d’usage et architecte ? Jusqu’où aller dans la réglementation ? 

• Demander à l’architecte et à la maîtrise d’usage d’intervenir conjointement. A la manière du projet « Collège du futur », un programme de rénovation-construction des collèges du Val d’Oise avec et pour ses usagers, où les équipes du Département ont cherché des manières de faire intervenir les équipes d’architectes et de designers ensemble pour faire porter l’objectif de résultat conjointement aux deux équipes. 

• Se départir du processus classique par phasage. D’autres modes de construction alternatifs à ce processus par phase existent, et certains, à l’image de la permanence architecturale, proposent des pistes intéressantes de réarticulation des relations entre maîtrise d’usages et architecture. La permanence architecturale est une pratique qui part du postulat que le projet de bâti advient en habitant les lieux, en faisant l’expérience d’être habitant soit même. Elle suppose une présence continue de l’architecte comme condition pour créer un dialogue de qualité entre tous les parties, et pour intégrer au fil du projet le non prévu et le spontané. Elle implique également une ouverture et « mise en lieu de vie »  du chantier par des activités culturelles, de sociabilité, etc. Dans cette perspective, l’architecte s’inscrit dans une démarche incrémentale de construction par les usages. Comment rendre plus facilement appropriables et applicables ces approches ? 

• Prendre à contre pied l’intégration des usages : qui a dit que la meilleure manière d’ajuster un bâtiment aux usages était d’intégrer la maîtrise d’usage en amont de la phase de construction ? En s’inspirant des lieux infinis, on pourrait plutôt prendre le parti de ne pas finir complètement les bâtiments, pour laisser aux usagers réels le soin d’apporter leur touche. Une piste prometteuse qui demande à la fois de revoir notre culture de l’équipement public, nos limites réglementaires en matière de sécurité (peut-on accepter qu’un équipement public devienne un chantier permanent ?) et probablement aussi, les métiers de la construction. 

Face à ces enjeux, les solutions ne peuvent pas uniquement venir des mandataires : la maîtrise d’ouvrage a aussi une responsabilité. Et là aussi, la diversité des acteurs pose question.

Par exemple, pour la mission “Collège du futur” du Val d’Oise, au moins quatre acteurs sont impliqués : la direction des collèges (elle aura la gestion de l’équipement), la direction du patrimoine (elle conduit le projet de construction), les élus (ils doivent répondre du projet auprès des habitants) et l’Education nationale (les collégiens et les enseignants qui utiliseront cet équipement sont sous leur tutelle). Comment dès lors s’articulent ces acteurs et leurs intérêts dans la fabrique d’un équipement public ? 

Particulièrement en prise avec le projet d’équipement, la direction métier et la direction du patrimoine ne parlent pas toujours le même langage. La direction métier porte une vision sur les nouvelles pratiques permises, les services offerts par l’équipement, l’usage au quotidien du bâtiment, sa maintenance. Tandis que la direction du patrimoine, qui est tenue responsable de la fabrique du bâtiment (et sera tenue de rendre des comptes en matière de respect des délais, des coûts…), est garante de la faisabilité (technique, politique) du projet de construction. Deux visions s’opposent – celle de la gestion au quotidien et celle du projet de construction, dessinant deux projets parallèles – le projet d’établissement d’une part, et le programme architectural d’autre part, qui dialoguent finalement assez peu. Effet rebond : les prestataires mobilisés dans l’un et l’autre des projets auront donc, sur le même équipement, des interlocuteurs et des attentes très différentes.

Difficile dans ces conditions d’assurer la bonne cohérence du projet. Par exemple, sur le projet d’équipement d’accueil autour du handicap au Département du Val d’Oise, la direction métier, appuyée par la cellule innovation du département avait, suite à l’intervention d’une assistance à maîtrise d’usages, arbitré en faveur d’un principe général d’’accueil : “Etre accueilli comme dans une maison”. Ce principe guide s’était traduit dans des plans de circulation, des configuration d’espaces… mais rien de tout cela n’a été gardé lors de la construction. La direction métier a donc dû faire appel à une nouvelle prestation d’architecture d’intérieure pour adapter les espaces construits aux usages.

Au delà d’un constat de perte en ligne, la question de l’arbitrage se pose : au bout du compte, qui tient la barre ? Dans bien des cas, la direction du patrimoine se retrouve en position de trancher seule sur l’abandon ou non des recommandations issues de la maîtrise d’usage, pour répondre à l’injonction à la livraison. Est-ce que parce qu’elle a de manière historique le pilotage exclusif du bâti ? Ou bien la cause est-elle liée à la relation particulière avec les élus, en lien direct mais aussi en première ligne face à l’injonction à la livraison ? Ces arbitrages unilatéraux génèrent un sentiment de déprise forte des directions métiers et des agents opérationnels, qui seront pourtant les opérateurs du bâtiment. 

Comment synchroniser les objectifs et poser une posture plus cohérence de maître d’ouvrage ? Comment faire dialoguer les projets d’équipement et les projets architecturaux ? Comment créer des habitudes de coopération et de copilotage entre directions du patrimoine  et directions métier ?

• Associer le ou la futur.e directeur.rice de l’équipement dès les premières étapes de la maîtrise d’usage, comme pour la médiathèque de Lezoux près de Clermont-Ferrand, et en faire le porteur naturel du projet. Il ou elle sera le garant de l’AMU tout au long du projet, va la faire vivre sur la durée, la défendre auprès de toutes les parties mais aussi savoir l’adapter au fil des nouvelles contraintes. Mais il peut s’agir de confier ce rôle directement à un collectif d’usagers : dans le 14e arrondissement de Paris, l’association citoyenne Hyper Voisins a obtenu de réaliser elle-même la maîtrise d’usage liée à la rénovation d’une place (cf la simulation issue de ce travail), et de participer à la réalisation du chantier aux côtés des équipes de la Ville. 

• Créer des formes pour poser les rôles de chacun : A la manière de jeu de plateau « scène et coulisse », développé par l’agence espaces compris. A partir d’une métaphore des rôles interagissant à la réalisation d’une pièce de théâtre.

• Inventer de nouveaux métiers. Il existe en Belgique un métier de Maître architecte.  Son rôle : s’assurer de la qualité des projets urbanistiques dans la capitale. En s’inspirant de ce concept, à quoi ressemblerait la fiche de poste d’un agent dont le métier est d’assurer l’intégration de la maîtrise d’usage dans les projet ? Qui pourrait assurer un rôle de “trait d’union »? 

• Repenser la manière d’évaluer la performance d’un équipement, et d’en partager les conclusions. Aujourd’hui, l’ensemble de la chaîne de production n’arrive pas à construire des mesures relatives à l’usage de ses équipements (taux d’occupation, etc.). Par exemple, pour une cantine scolaire, la direction gestionnaire peut facilement évaluer le coût de la gestion – mais ne sait pas la mettre en rapport avec son usage, plus ou moins optimisé. Comment imaginer des modes d’évaluation qui valorisent l’usage ? Avec quels indicateurs ?

Voici des premiers éléments sur lesquels s’appuyer pour en tirer les conseils avisés, les bonnes pratiques, les ajustements à tester dès demain, voire les expérimentations plus ambitieuses à inscrire à l’agenda. Le 28 février, nous travaillerons avec un petit groupe de complices à préciser ces pistes et travailler sur la manière de les tester. Affaire à suivre !