Penser l’anti-plan d’administration

À chaud

Bâtir un plan d’administration est une pratique répandue au sein des collectivités : l’enjeu est important puisqu’il s’agit en général de fédérer les agents autour de valeurs et de modes de fonctionnement communs. Le lancement d’un nouveau plan d’administration intervient d’ailleurs souvent à l’approche d’une nouvelle mandature, pour relancer la machine administrative. Il ne serait d’ailleurs pas surprenant qu’un grand nombre d’initiatives soient prises dans ce domaine à l’occasion des prochaines élections municipales puis régionales…

Les appellations peuvent varier -plan d’administration, charte de management, contrat d’excellence- mais l’ambition récurrente demeure l’amélioration du service au public. Pour y parvenir, le plan d’administration met en oeuvre des modes opératoires aux objectifs variés : par exemple pour aider les agents à mieux se connaitre et travailler ensemble (le dispositif « Vis ma vie » en Région Bourgogne) ou à réfléchir ensemble sur de grands enjeux d’avenir (les journées « Managériales de Sainté » qui réunissent chaque année les 600 cadres de Saint-Etienne). Certains plans d’administrations sont conçus comme des processus d’amélioration continue ; c’est ainsi que les agents du Département de l’Essonne s’engagent sur 18 mesures, par exemple « améliorer l’efficacité de la conduite des réunions ».

Comment ces démarches sont-elles conçues ? Toutes sont lancées à l’initiative de la direction générale, en général accompagnée par une assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) externe confiée à l’un des grands cabinets sur le marché du conseil. En général, une consultation est lancée dans les services à partir d’une trame conçue par la direction aidée par l’AMO ; cette consultation peut aller de quelques réunions avec l’encadrement, à des séances élargies à tout ou partie du personnel. Dans tous les cas, la démarche aboutie à la production d’un ou plusieurs livrables qui vont devenir la charte, voire la bible du fonctionnement de l’administration. L’implication des élus est variable : quelques maires ou présidents d’exécutifs s’impliquent personnellement dans la démarche, mais il n’est pas rare que celle-ci soit portée exclusivement par le directeur général.

Un rite managérial à repenser

En réalité, tous ceux qui se sont retrouvés d’un côté ou de l’autre d’un plan d’administration le savent : dans la pratique, le risque est réel qu’il soit perçu comme un objet conçu « par la direction, pour la direction ». Un livrable dont le contenu peine à entrer vraiment en résonance avec les situations quotidiennes des agents et plus encore des publics de la collectivité. Le rôle des agents se réduit à nourrir un diagnostic et des orientations essentiellement décidés par la direction. En bref, une démarche souvent descendante qui permet à la direction de se rassurer.

La nature de certains dysfonctionnements est telle qu’il ne suffit pas de les consigner dans un document pour les résoudre. A des degrés divers, beaucoup de collectivités soufrent d’un phénomène de fragmentation qui les fragilise fortement : fragmentation entre élus et services, entre directions de gestion et directions de politiques publiques, entre le siège et les antennes locales, entre la collectivité et ses partenaires, et par dessus tout, décalage croissant entre la société et la collectivité. Autant de phénomènes qui « travaillent » en profondeur la collectivité, et qui ne peuvent pas être traités de façon verticale ni avec les seules méthodes de gestion traditionnelles.

A quoi ressemblerait un plan d’administration désirable ?

Le problème est que l’on accorde souvent trop peu d’attention au processus mis en oeuvre dans ce type de démarche, tout autant qu’à son sens global. A quoi un plan d’administration doit-il vraiment servir ? Qu’y ferait-on faisant vraiment sens ? A pourrait ressembler un plan d’administration réellement désirable, pour les agents comme pour la direction, voire pour les citoyens ? Peut-être rassemble t-il des qualités différentes, parmi les suivantes :

1. Et si le plan d’administration était une démarche orientée par les usages ?

L’un des principaux griefs faits aux « mauvais » plans d’administrations est qu’ils ne partent pas des situations réellement vécues par les agents. Les réunions de concertation et les enquêtes ne permettent pas de capter ces situations, car elles s’en tiennent aux besoins exprimés et au déclaratif. Plus encore, les plans d’administrations prétendent oeuvrer pour l’amélioration du service aux usagers, mais peinent à prendre réellement le point de vue des bénéficiaires et des partenaires externes à la collectivité.
Il pourrait donc être utile d’engager dans la démarche des moyens inspirés de la sociologie des usages, voire de l’ethnologie, de l’observation participante. C’est par exemple ce qu’a réalisé une équipe pluridisciplinaire en immersion pendant 3 semaines au sein du Conseil régional de Rhône Alpes en 2012 : l’équipe a pu suivre des acheteurs et des fournisseurs de la Région, pour mieux comprendre et ré-interroger leur façon de travailler et proposer de nouvelles réponses à l’enjeu de « l’achat durable ».

2. Et si le plan d’administration était un programme de recherche-action ?

Le plan d’administration est trop souvent assimilé à son « produit fini » : un document perçu comme trop normatif et qui finit souvent dans les tiroirs. Et si l’important résidait autant dans la route que dans la destination ? La recherche-action est une démarche qui peut inspirer les plans d’administration, en ce sens qu’elle procède par réflexivité, tâtonnements, par hypothèses et tests successifs, et qu’elle articule théorie et pratique.
De nombreux thèmes d’administration peuvent faire l’objet d’un travail de recherche-action au sein de la collectivité ; les pratiques numériques, par exemple, qui suscitent à la fois adhésion (la promesse de la simplification, la rapidité d’échange) et rejet (l’info-pollution due à la messagerie électronique, l’échec de nombreux systèmes d’information). C’est par exemple le travail que réalise la FING autour de Digiwork, pour étudier les tensions posées par le numérique dans le travail de salariés ou des agents, et inventer de nouvelles approches.

3. Et si le plan d’administration était une université populaire ?

Il est abondamment reproché aux plans d’administrations de se concenter sur de grands principes, sans les articuler avec des savoirs empiriques et des connaissances tacites : par exemple, on peut vouloir favoriser la transversalité entre les équipes, mais comment s’y prendre concrètement lors des réunions de services ? Dans la tradition de l’éducation populaire, l’apprentissage ne sépare pas les deux, et propose des formes d’apprentissage moins contraignantes et moins normées que les formations initiales ou continues classiques. D’autres mouvements et formats d’apprentissage peuvent jouer un rôle, comme les Pecha Kucha, ou les barcamps issus de l’industrie numérique.

4. Et si le plan d’administration était une exposition ?

Chacun peut comprendre que le processus produise des livrables à un moment ou à un autre… c’est la loi du genre. Mais pourquoi ne produirait-il pas simultanément des maquettes, des schémas, des propositions inspirantes sous la forme de prototypes (la maquette de la V2 possible d’un nouvel intranet, ) autant de propositions tangibles qu’il serait possible de montrer et mettre en discussion dans des expositions au sein de la collectivité ? Au terme d’une semaine de travail sur le re-design du dispositif pour les jeunes LYCEO, le groupe d’agents avec lesquels nous travaillons en Champagne-Ardenne avaient présenté aux élus une exposition présentant le processus et les résultats de leur démarche, sous la forme de 4 propositions concrètes.

5. Et si le plan d’administration était un projet politique ?

Last but not least…dans de nombreuses collectivités, la tendance est grande de considérer d’un côté le monde du politique et de l’autre celui de l’administration. Mais ce n’est qu’un pis aller… Seul un dialogue étroit entre les deux permet de produire des politiques publiques efficaces, et plus encore c’est la seule issue pour améliorer la démocratie interne. Aucun choix n’est neutre en terme de gestion. Le portage politique d’un plan d’administration est donc indispensable. Mais il faut savoir à la fois freiner les exécutifs trop envahissants, et remotiver les élus démobilisés sur ce thème. Le plan d’administration doit permettre d’améliorer la « fabrique des politiques publiques » dans son ensemble, dans l’intérêt des élus comme des agents. Par exemple, l’équipe d’agents de la Région Pays de la Loire ont testé un protocole de réunion entre élus et agents appelé « le démarreur bienveillant », conçu pour permettre à des agents et leurs élus de réinterroger ensemble une nouvelle politique publique.

Il existe bien d’autres ingrédients possibles pour éviter le piège du plan d’administration normatif et descendant. Plus qu’une voie toute tracée mais que personne n’entend vraiment suivre, le plan d’administration est peut-être une promenade progressive au sein de la collectivité, réinterrogeant son fonctionnement thème par thème, et construisant progressivement une connaissance et une adhésion partagées. Une sorte d’enquête ethnographique que pourraient conduire ensemble les agents, comme autant de détectives… Au-delà du plan d’administration, il y a peut-être là une voie pour nombre de schémas et autres contrats de projets ?


Stéphane Vincent